◈裁判要旨兴旺国际投资
根据修改前的《政府信息公开条例》第17条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。“谁制作、谁公开”是政府信息公开应遵循的基本原则，可以对政府信息公开的职责在不同层级的行政机关之间进行相对合理的分配，由制作机关负责公开政府信息也更能够保证政府信息公开答复的准确性。根据《建设用地审查报批管理办法》第8条第1款的规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县国土资源主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。在实践中，“一书四方案”基本也均由国土资源主管部门负责拟定。因此“一书四方案〞的拟定机关及信息公开机关应属于国土资源主管部门。
◈基本案情
2017年4月16日，陈某向× 市人民政府申请公开 A 地块“—书四方案”的相关信息，× 市人民政府手2017年5月8日作出《政府信息公开告知书》，主要内容为：“您所申请获取的—书四方案，由× 市国土资源局制作，依法不属于本机关公开，建议您到 × 市国土资源局咨询。”该告知书同时告知了 × 市国土资源局的地址及联系方式。陈某认为 x 人民政府未依法履行政府信息公开职责，遂诉至法院，请求判令x 市人民政府对陈某申请公开的信息子以公开。
二审判决认为，陈某要求公开的“—书四方案”由× 市国土资源局制作，根据修改前的《政府信息公开条例》第17条的规定，当政府信息制作机关与保存机关不一致时，应当首先由制作机关承担信息公开义务，×市人民政府告知陈某到 × 市国土资源局咨询，同时告知了 x 市国土资源局的联系方式，符合法律规定。
陈某申请再审称，根据《土地管理法实施条例》第20 条第1款的规定，x市人民政府系“—书四方案”的制作及保存机关，一、二审判决认为“—书四方案”由 x 市国土资源局制作错误。请求改判 × 市人民政府公开陈某申请公开的事项。
◈争议焦点
本案争议焦点为关于“—-书四方案” 的公开主体问题，对此存在三种观点：
第一种观点认为，“一书四方案”的政府信息公开主体包括兴旺国际投资，“一书四方案”制作、审核、批准的各级自然资源主管部门及各级人民政府。主要理由为：第一，根据 《政府信息公开条例》第17条规定，制作机关和保存机关均有信息公开的义务；第二，根据 《建设用地审查报批管理办法》的相关规定，“—书四方案”经市、县自然资源主管部门制作后逐级审核上报，最后由国务院或省级人民政府批准，上述机关无论作为制作机关还是保存机关，均有义务公开相关信息。
第二种观点认为，“一书四方案”的信息公开主体为市、县自然资源主管部门。主要理由为：第一，根据《土地管理法实施条例〉第22条、第23条及《建设用地审查报批管理办法》第8条第1款的规定，“一书四方案”的制作机关为市、县自然资源主管部门而非市、县人民政府：第二，《政府信息公开条例》第17条规定了 “谁制作、谁公开” 的原则，市、县人民政府并非 “—书四方案”的制作机关，不具有公开义务。
第三种观点认为，“—书四方案〞的信息公开主体为市、县人民政府，主要理由为：《土地管理法实施条例》第20条第1款第（1）项规定，“一书四方案”的拟定机关系市、县人民政府，而非市、县自然资源主管部门。
◈裁判结果
一审：驳回陈某的诉讼请求。
二审：驳回上诉，维持原判。
再审：裁定驳回陈某的再审申请。
◈评析
“一书四方案”是建设用地审查报批过程中的基础材料。根据《建设用地审查报批管理办法》的规定兴旺国际投资，“—书”是指建设项目用地呈报说明书，主要包括用地安排情况、拟使用土地情况等信息。“四方案”包括 （1）农用地转用方案，包括占用农用地的种类、面积、质量等情况；(2） 补充耕地方案，包括补充耕地的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等信息;（3）征收土地方案，包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等信息；（4）供地方案，包括供地方式、面积、用途等信息。
对于 “一书四方案”属于应予公开的政府信息还是不应公开的过程性信息问题，实践中曾经有过争论。2013年全国法院政府信息公开十大案例之五-------姚某金、刘某水诉Y县国土资源局政府信息公开一案中，生效判决认为，“一书四方案”属于应于公开的政府信息。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》(国土资厅发〔2014〕29号）《国土资源部办公厅关于加强省级征地信息公开平台建设的通知》(国土资厅发〔2016〕 43 号）规定了在国务院或省级人民政府作出征地批复后，“—书四方案〞的相关内容应予公开。自此，“一书四方案〞属于应予公开的政府信息已无疑问。但实践中，对于 “一书四方案”公开主体的认定并不一致，政府信息公开申请人、行政机关、人民法院对此问题常常存在冲突。如何正确理解“—书四方案”的政府信息公开主体，也成为亟待解决的问题。
一、保存机关是否具有信息公开职责
修改前的 《政府信息公开条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定是否涵盖行政机关获取的其他行政机关制作的信息并不明确，在实施中容易导致责任不清，出现同一政府信息由制作机关和保存机关重复公开的情况，也可能出现制作机关和保存机关相互推诿的情形。修改后的 《政府信息公开条例》第10条第1款 在延续了上述规定的基础上进一步明确：“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开。” 但对新旧《政府信息公开条例》关于政府信息保存机关公开职责的理解，仍存在不同观点。
第一种观点认为，行政机关保存的其他行政机关制作的政府信息，无论制作机关还是保存机关，均有公开信息的义务。理由如下：第一，从字面意思看，修改前的《政府信息公开条例》第17条及修改后的《政府信息公开条例》第10条第1款仅从正面强调了制作机关的公开义务，并没有反向否定保存机关的信息公开义务。第二，修改后的《政府信息公开条例》第10条第1款的规定仅适用于主动公开的情形。主动公开信息的行为强调权威性、正确性，所以主动公开责任配置的基本规则是“谁制作、谁公开”，而依申请公开行为更注重原始性、真实性，所以依申请公开职责配置的基本原则是 “谁持有、谁公开”。第三，从世界范围看，全世界有一百多个国家出台了信息公开法，经参考八十多个可获取到英文文本的信息公开法，没有发现在申请中确立 “谁制作、谁公开” 的立法原则。第四，政府信息涉及其他机关的，可与有关机关协商，这样成本更低；将申请人推向另一个行政机关，可能导致行政机关相互踢皮球的问题，这不仅与各国通例不符，也与我国政府基本价值取向不符。第五，对于信息公开申请，行政机关首先判断有没有掌握信息，其次考察是否符合不予公开的情形，否则就应当予以公开。
另一种观点为，行政机关保存的其他行政机关制作的政府信息，保存机关不具有信息公开义务。理由如下：第一，行政机关职权来自法律、行政法规和规章的规定。《政府信息公开条例》已经明确了制作机关和获取机关的信息公开职责，修政后的 《政府信息公开条例》进一步明确了行政机关获取的其他行政机关的政府信息的公开主体为制作或最初获取该政府的机关，无须反向强调保存机关没有信息公开职责。第二，修政后的《政府信息公开条例》分为总则、公开的主体和范围、主动公开、依申请公开等章节，从条例的编撰结构看，总则、公开的主体和范围系对“主动公开”“依申请公开”的总括性规定。第10条规定在 “公开的主体和范围”的章节中，并未规定在“主动公开”的章节中，说明了 “谁制作、谁公开”原则不仅适用于主动公开，也同样适用于依申请公开。第三，政府信息的最初制作者、采集者，对该政府信息的内容及相关背景资料了解得更为清楚、全面、深入，也就能够依据这些材料更准确地判断公开该政府信息是否会泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私、危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。由制作机关承担政府信息公开工作，有助于避免因属性不明导致泄密或者制作机关与保存机关之间相互推诿。第四，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发 〔2010〕5号）规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”行政机关获取的其他行政机关的政府信息是否准确、完整，也往往无法确定。
对此问题，通过检索裁判文书网的相关案例，发现最高人民法院的倾向性意见为第二种意见，即“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开”。尚未发现保存机关以非信息制作机关或最初获取机关为由告知申请人向信息制作机关另行申请公开，申请人提起诉讼后生效判决驳回原告诉讼请求的案件中，最高人民法院予以改判的案例。但同时，自然资源部在一起要求某省自然资源厅公开“一书四方案”的行政复议家件中，认为“一书四方案，是某省自然资源厅在建设用地报批过程中履行审查职责时的依据，也是证明建设用地批复符合法律规定的证据，某省自然资源厅告知申请人“—书四方案”不属于其制作或最初获取，建议向当地自然资源管理部门申请，属于认定事实不清，适用依据错误。决定 “撤销信息公开告知行为并责令重作”。由此可见，人民法院与行政机关之间就此问题尚存在分歧。
我们倾向性意见认为，从法律解释的角度出发，文义解释在法律解释方法中处于第一顺位。根据修改前的 《政府信息公开条例》第17条规定，保存机关负有公开职责的信息，限于从公民、法人或其他组织处获得的信息。这里的“法人”特指作为行政相对人的主体，与民法中的自然人相对应，不包括一般意义上的行政机关。修改后的《政府信息公开条例》第10条中规定 “行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开”，说明制作机关或最初获取政府信息的机关是信息公开的责任主体，“谁持有、谁公开”的原则并未通过《政府信息公开条例》得以确定。鉴于该问题存在较大分歧且尚未有权威规定予以明确，一般情况下我们可按照“谁制作、谁公开” 的原则处理，认定非制作或最初获取信息的持有机关不具有信息公开义务，但在行政机关将其他机关制作的政府信息作为对外作出具有法律效力行政行为的依据时，说明作出机关对该信息的准确性、完整性等不持异议，可由保存机关公开相关信息。同时可给予行政机关一定的自由裁量权，如果保存机关自认或复议机关认可保存机关具有政府信息公开职责的，可予支持。
二、“一书四方案”制作机关及保存机关的认定
对于经上级机关批准的行政行为，《行政诉讼法司法解释》第19条确立了 “外观主义，“形式主义”的原则，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为行政行为的作出机关。据此，政府信息应以该信息上署名、签发机关作为制作机关，政府信息未署名的，以实际发布机关为制作机关。如某政府信息实际由政府职能部门拟定，但加盖的是人民政府公章，应认定人民政府为信息制作机关。对于内部请示、审批、协商的文稿信息，应当以实际制作请示、审批、协商文稿的机关为制作机关。伴随着审批的进行，信息可能存在报送、审批、修改等不同形态，应以各个阶段的发文机关为制作机关，如下级机关制作某政府信息报上级机关审批同意，下级机关为该政府信息的制作机关，上级机关为审批文件信息的制作机关。如果无法查明该信息是否加盖公章或无法查明该信息实际制作机关的，推定具有政府信息制作职责的机关为信息制作机关。
关于 “—书四方案〞制作机关的认定问题，《土地管理法实施条例》第20条、第22 条及《建设用地审查报批管理办法》第7条、第8条进行了规定。根据 《土地管理法实施条例》第20 条第1款、第22条第1款、第23条第1款的规定，征收集体土地报批程序分为两种情况：第一种情况是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地（实践中绝大多数土地征收属于此类情况），农用地转用方案、补充耕地方案、征收士地方案由“市、县人民政府”拟订，并分批次逐级报送有批准权的人民政府，涉及具体项目的，供地方案由“市、县人民政府士地行政主管部门” 拟订，并逐级报送有批准权的人民政府。第二种情况是能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案由“市、县人民政府土地行政主管部门”拟订，并逐级报送有批准权的人民政府。
根据《建设用地审查报批管理办法》第7条、第8条的规定，无论是否在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，“—书四方案”均由“市、县自然资源主管部门”拟订及编制，并逐级上报有批准权的人民政府批准。从字面上看，《土地管理法实施条例》 规定第一种情况下相关方案由“市、县人民政府”拟订，而《建设用地审查报批管理办法》规定“—书四案”由“市、县自然资源主管都门”拟定及编制，两者规定的方案拟订机关有所不同。本案陈某也以《土地管理法实施条例》规定“书四方案”的制作机关为“市、县人民政府”为由申请再审。对此我们认为，《建设用地审查报批管理办法》 规定〝一书四方案”由市县国士资源主管部门拟定，系对《土地管理法实施条例》中有关建设用地审批程序的细化规定，符合政府及其工作部门的职权分配原则，也行合建设用地审批的实际状况，对此人民法院应予认可，不宜简单地以 《建设用地审查报批管理办法》与上位法 《土地管理法实施条例》的规定不一致为由否定其效力。实践中，上述方案均由自然资源主管部门实际拟定后再报同级人民政府审核，其加盖的公章也是自然资源主管部门，结合《行政诉讼法司法解释》第19 条的规定，应当认定上述方案的制作机关为市、县国土资源主管部门。
三、有关规定对 “一书四方案”的公开主体的确定
对于“一书四方案”的公开主体问题，自然资源主管部门通过一系列文件予以逐渐明确。其中《国士资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》(国土资厅发〔2013〕3号，2020 年3月废止）第3条曾明确，“明确范围和各级职责，及时办理依申请公开。市县级国士资源主管部门按照当地市县政府信息工作的要求，做好用地报批中征收土地方案、农用地转用方案、补充耕地方案等用地报批基础资料的公开申请答复工作”。虽然《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》(国土资厅发〔2014〕29 号，有效期5年）第2条规定“市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体，对做好征地信息公开工作起到关键作用”。似将“—书四方案”公开主体规定为市县政府，但《国土资源部办公厅关于加强省级征地信息公开平台建设的通知》（国土资厅发〔2016〕43号）第2条第（4）项规定：“市、县国士资源主管部门根据省级公开的用地批复信息，填报公开征地告知书、“一书四方案”(或一书三方案，）、征地公告、征地补偿安置方案公告和批准与申报情况变化等相关信息。其中，征地告知书、“一书四方案”(或一书三方案）、批准与申报情况变化等信息，市、县国土资源主管部门应当在省级公开用地批复文件后，10个工作日内在平台公开。”2019年6月27 日，自然资源部办公厅印发了《关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知》(自然资办〔2019〕1105 号)，对农村集体土地征收过程中产生政府信息的环节、流程、内容、方式进行了梳理和公布，其中第4条第2款及附件5中，进一步明确“—书四方案” 为主动公开的信息，公开主体为具级自然资源主管部门。据此可明确，自然资源都将“—书四方案”规定为应由县级自然资源主管部门主动公开的政府信息。
综上，本案中“—书四方案”的制作及负有主动公开职责的机关为 X市国土资源主管部门。× 市人民政府并非政府信息制作机关，在征地手续审批过程中，仅负有审核同意、报送的义务。经调查，也无充分证据证明X市人民政府已经根据“—书四方案〞 实施了征地行为，从必要性来说，当事人直接向国土资源主管部门申请相关信息的公开，并不缺乏便捷的获取途径，对于陈某而言，向负有主动公开义务的政府信息制作机关之外的其他机关申请政府信息公开无异于舍近求远，在行政诉讼中对其他机关保存了相关政府信息也往往需要承担更高的证明责任。因此，× 市人民政府书面告知陈某所申请获取的〝一书四方案”由该市国土资源局制作，建议其到该局咨询，并提供了该局的联系方式，已经尽到其政府信息公开的法定定职责。一、二审判决驳回陈某的诉讼请求并无不当。
（撰写：马鸿达）兴旺国际投资
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